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   [摘要] 本文作者認為在食品市場及政府食品安全監(jiān)管方面兩種"失靈"都存在，因此食品安全事故就不可避免。

探究食品安全監(jiān)管的路徑

從近年來發(fā)生的食品安全事故來看，如三聚氰胺毒奶粉事件及在美國發(fā)生的花生醬被沙門氏菌感染事件，這些食品中的毒物都不是由政府監(jiān)管機構(gòu)發(fā)現(xiàn)的，而是相關(guān)科研機構(gòu)首先發(fā)現(xiàn)，之后向監(jiān)管部門發(fā)出預警信息的，因此食品安全離不開社會監(jiān)督

涂永前

食品安全事故的原因分析

    根據(jù)公共選擇理論學派的觀點:與市場失靈一樣，政府監(jiān)管也會失靈。同樣，在食品市場及政府食品安全監(jiān)管方面兩種"失靈"都存在，因此食品安全事故就不可避免。

     究其緣由，首先是政府食品安全監(jiān)管機構(gòu)不可能掌握食品生產(chǎn)供應企業(yè)的全面信息;其次，人們常以為政府監(jiān)管機構(gòu)會以實現(xiàn)公眾利益為其根本目標，但實際情況常常并非如此，在具體監(jiān)管過程中，監(jiān)管機構(gòu)的官員常常出于自身私利的考慮，可能會同被監(jiān)管者私下勾結(jié)起來，充當被監(jiān)管者的保護傘，更有甚者，甚至會根據(jù)被監(jiān)管者的利益來制定或采取監(jiān)管措施。這是"規(guī)制俘獲"理論所闡明的道理，即監(jiān)管者可能成為被監(jiān)管者的"俘虜"，使得監(jiān)管完全失效。

    我國食品安全監(jiān)管中的政府失靈，尤以地方保護主義現(xiàn)象表現(xiàn)得最為嚴重，地方政府以發(fā)展地方經(jīng)濟、促進就業(yè)為借口，與當?shù)厥称菲髽I(yè)結(jié)成了利益聯(lián)盟，或明或暗地支持當?shù)厥称菲髽I(yè)的造假、摻假行為。如此一來，不安全食品生產(chǎn)供應企業(yè)自然就會肆無忌憚、有恃無恐。如前不久發(fā)生的雙匯瘦肉精事件，該企業(yè)所在的沁陽市副市長向媒體公開道歉，坦承"沒有盡到職責"，可見地方政府及食品監(jiān)管機構(gòu)其實是只"紙老虎"，幾近形同虛設。

    從目前世界范圍內(nèi)發(fā)生的食品安全事故來看，如三聚氰胺毒奶粉事件及2009年在美國發(fā)生的花生醬被沙門氏菌感染致多人死亡事件，這些食品中的毒物都不是由政府監(jiān)管機構(gòu)發(fā)現(xiàn)的，而是由一些涉及食品及毒物的科研機構(gòu)首先發(fā)現(xiàn)，然后向政府監(jiān)管部門發(fā)出預警信息的。通過這些過往的實例可以發(fā)現(xiàn)，食品安全離不開社會監(jiān)督。

食品安全監(jiān)管的國外經(jīng)驗

    為了更好地加強食品安全監(jiān)管，一些發(fā)達國家在該領域不斷探索新的監(jiān)管方式。其中尤以建立食品安全利益相關(guān)者的廣泛社會監(jiān)督最為典型，比如在丹麥，食品安全利益相關(guān)者包括農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生部、食品管理機構(gòu)、獸醫(yī)管理機構(gòu)、公共衛(wèi)生機構(gòu)等，這些政府公共機構(gòu)、科研機構(gòu)、食品生產(chǎn)供應企業(yè)以及社會團體之間展開密切合作，尤其是家庭和消費者事務部與農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生部之間，國家獸醫(yī)與食品管理局與國家食品與獸醫(yī)研究所之間的合作，這些合作和交流專門由一個協(xié)調(diào)委員會進行協(xié)調(diào)，由利益相關(guān)者推薦相關(guān)人員組成。其任務是:協(xié)調(diào)研究機構(gòu)、管理機構(gòu)、食品企業(yè)和消費者組織之間的活動;對監(jiān)測數(shù)據(jù)進行及時和綜合分析;向利益相關(guān)者傳遞信息。

    在美國，為了彌補市場失靈和政府失靈可能并存的缺陷，在食品安全監(jiān)管領域，引入了公眾全面參與監(jiān)督的社會監(jiān)管模式——第三方監(jiān)管。

    近些年來，歐美發(fā)達國家在實行從"農(nóng)田到餐桌"的食品安全監(jiān)管中，第三方監(jiān)管機構(gòu)全面參與食品安全監(jiān)控，從食品源頭的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量控制、食品企業(yè)的審核、食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的監(jiān)控到流通與消費環(huán)節(jié)的監(jiān)督，層層把關(guān)，對各個環(huán)節(jié)進行安全風險評估，以保證食品的安全性。第三方檢測服務只是第三方監(jiān)管模式中的一個組成部分，它僅僅是食品安全風險評估活動中的一個環(huán)節(jié)。就食品安全保障而言，第三方檢測作用單一且存在明顯局限，因為其只對送交的樣品進行檢測，由于檢測機構(gòu)通常無法對樣品的真實性和代表性做出判斷，所以僅依靠第三方檢測機構(gòu)來保障食品安全是不現(xiàn)實的。

　  因此，為了保證大規(guī)模生產(chǎn)、供應及消費環(huán)節(jié)中的食品安全，政府除了進行各種定期或者臨時檢查之外，還必須通過提供食品生產(chǎn)供應企業(yè)、食品行業(yè)協(xié)議會、食品科研機構(gòu)、衛(wèi)生部門、第三方社會中介服務機構(gòu)及消費者組織之間的信息交流平臺，使消費者廣泛參與改善食品安全性的控制管理中來。最近半年來，美國針對新頒布的《食品安全現(xiàn)代化法案》賦予FDA在不安全食品方面的召回權(quán)之后，專門設立了新的方便消費者使用的不安全食品召回搜索引擎，并且與諸多食品安全利益相關(guān)者團體進行磋商，希望通過其主導搭建的這個平臺將各種不安全食品召回信息以最有效、最便捷的方式傳遞給消費者。

　  通過建立有效的食品安全信息傳導機制，把有效信息作為食品安全公共管理的重要手段，定期發(fā)布食品生產(chǎn)、流通全過程的市場檢測結(jié)果及不安全食品的風險預警等信息，為消費者和生產(chǎn)者服務，使消費者了解關(guān)于食品安全性的真實情況，減少由于信息不對稱而出現(xiàn)的食品不安全因素，增強消費者的自我保護意識和能力。食品生產(chǎn)供應者和政府監(jiān)管部門在認真對待食品安全動態(tài)信息的同時，及時改進生產(chǎn)、服務和管理，提高其社會責任感和應變能力。

完善食品安全監(jiān)管的舉措

    我國目前的食品監(jiān)管是典型的政府主導模式，雖然公眾對食品安全的關(guān)注度很高，食品行業(yè)協(xié)會也得到了較大的發(fā)展，但他們在食品監(jiān)管中的參與程度是很不夠的，渠道通常也不暢通。建議可以委托食品行業(yè)協(xié)會、具有一定食品科研實力的大專院校及研究機構(gòu)或消費者協(xié)會進行食品安全狀況抽樣調(diào)查，或者委托具有相當資質(zhì)的第三方食品實驗室進行檢測。及時通過平面媒體、廣播電視、互聯(lián)網(wǎng)絡及移動通訊等各種媒體向公眾發(fā)布食品安全信息，讓民眾了解食品安全真相，使各種有關(guān)食品不安全的謠言不攻自破。

    同時，發(fā)動各社會團體、人民群眾對各種從事不安全食品生產(chǎn)供應的企業(yè)、組織或個體的違法行為進行檢舉揭發(fā)，建立不安全食品舉報有獎制度，使不安全食品出現(xiàn)率及致害風險降到最低。

    總之，為了保證食品安全，我國今后的食品安全監(jiān)管應該考慮架構(gòu)公共機構(gòu)(各級政府及食品安全監(jiān)管機構(gòu))、市場、社會(行業(yè)協(xié)會、中介服務組織、人民團體、科研院所及新聞媒體)、公民"四位于一體"的食品安全利益相關(guān)者監(jiān)督網(wǎng)絡。

    首先，在建構(gòu)公共食品安全規(guī)則體系之外，把重點放在扶持食品行業(yè)協(xié)會的發(fā)展上來，由于行業(yè)協(xié)會對該行業(yè)的技術(shù)、流程、品質(zhì)、成本、管理等等均有充分的了解，擁有其他機構(gòu)所無法掌握的內(nèi)部信息資源優(yōu)勢，充分發(fā)揮其食品行業(yè)自律的監(jiān)督者作用，對于食品安全監(jiān)管的社會監(jiān)督來說善莫大焉;

    其次，大力推廣第三方監(jiān)管模式，培育具有一定專業(yè)水準、資質(zhì)、獨立并且中立食品安全評估機構(gòu)參與食品生產(chǎn)供應企業(yè)的質(zhì)量評估和全程監(jiān)控，逐步推進食品行業(yè)生產(chǎn)、操作流程安全標準的統(tǒng)一;

    第三，精心構(gòu)建作為個體消費者的公民，以及新聞媒體如何參與食品安全問題防控系統(tǒng)中來的動力機制，預防、威懾并遏止食品企業(yè)的不規(guī)范生產(chǎn)行為;在進一步完善食品市場和相關(guān)法律的基礎上，通過多種渠道，壓縮市場失靈和規(guī)制俘獲的空間，大力推動以食品安全利益相關(guān)者為主體的社會監(jiān)管，逐步實現(xiàn)食品安全監(jiān)管網(wǎng)絡的良性互通。